Переговоры о пересмотре Североамериканского соглашения о свободной торговле, NAFTA, начались в 2017 году и завершились не радикальной переделкой, на которой настаивал Дональд Трамп, а сравнительно умеренными изменениями. Итогом стало новое соглашение — United States–Mexico–Canada Agreement, USMCA, которое также называют новой NAFTA или NAFTA 2.0.
История этих переговоров важна не только для понимания торговой политики США, Канады и Мексики. Она показывает, как в сложных переговорах работают сроки, уступки, угрозы и коалиции между участниками.
Почему Вашингтон потребовал пересмотра NAFTA
Во время президентской кампании 2016 года Дональд Трамп обвинял трехстороннее соглашение между США, Канадой и Мексикой в торговом дефиците США с Мексикой и в потере американских рабочих мест в промышленности. После вступления в должность он заявил, что намерен либо пересмотреть NAFTA, либо выйти из него.
Тогдашний президент Мексики Энрике Пенья Ньето и тогдашний премьер-министр Канады Джастин Трюдо убедили Трампа дать переговорам шанс.
Как шли переговоры и чем они закончились
Переговоры стартовали в августе 2017 года. С самого начала позиции сторон резко расходились по целому ряду вопросов: от канадской политики в молочной отрасли до зарплат мексиканских работников автопрома и идеи о том, должно ли соглашение иметь срок автоматического прекращения.
Процесс неоднократно затягивался из-за угроз, тупиковых ситуаций и неясных мотивов участников. Лишь 30 сентября 2018 года стороны договорились о новом формате соглашения. По сути это был не демонтаж NAFTA, а его ограниченная корректировка.
Соглашение USMCA было ратифицировано всеми тремя странами и вступило в силу 1 июля 2020 года.
Что показал пересмотр NAFTA
Затяжные переговоры вокруг NAFTA стали показательным примером того, как обновляются уже действующие договоренности. Из этого процесса можно выделить четыре практических вывода.
1. Искусственные дедлайны редко работают
Пересмотр NAFTA сопровождался постоянными переносами и срывами сроков. По-настоящему активно стороны занялись завершением сделки только тогда, когда приблизился реальный дедлайн — уход Энрике Пенья Ньето с поста в конце 2018 года.
Для долгих и сложных переговоров это типичная ситуация: искусственные графики легко игнорируются, особенно если у участников есть стимул тянуть время. Канада и Мексика, например, могли быть заинтересованы в затягивании процесса в надежде, что администрация Трампа в итоге согласится сохранить статус-кво.
Существовали и предположения, что препятствия создавал и Белый дом — из опасения, что любой итог переговоров вызовет недовольство Конгресса, деловых кругов и избирателей. Лишь появление жесткого, неформального, но реального срока заставило стороны приблизиться к финалу.
Вывод прост: если цель — действительно закрыть сделку, недостаточно просто назвать дату. Нужны механизмы, которые привязывают стороны к сроку, например финансовые или иные санкции за затягивание.
2. Чтобы получить уступки, нужно чем-то платить
Администрация Трампа выдвинула на переговорах несколько жестких требований, почти не предлагая уступок по тем вопросам, которые были важны партнерам. Один из наиболее заметных примеров — предложение о так называемой sunset clause: соглашение должно было прекращать действие через пять лет, если его специально не продлят.
Для Канады и Мексики это было неприемлемо. Они указывали, что бизнес не станет инвестировать в изменения, на которых настаивал Вашингтон, если через пять лет договор может просто исчезнуть.
В итоге Белый дом отказался от требования о sunset clause, чтобы добиться договоренности с Мексикой. Со своей стороны Мексика согласилась выполнить требования США, связанные с оплатой труда работников автопрома. На согласование этого обмена ушел год, но стороны все же нашли компромисс.
Этот эпизод показал: жесткий торг сам по себе не гарантирует результата. В пересмотре соглашений важно не только добиваться своего, но и создавать ценность для другой стороны, уступая там, где вопрос менее принципиален, в обмен на ключевые для себя позиции.
3. Угрозы — крайняя мера, а не основной инструмент
Летом 2018 года переговоры фактически остановились. В июне Дональд Трамп объявил о ряде протекционистских торговых мер США, включая новые тарифы на импорт канадской стали и алюминия, а также запрет на часть импортных автомобилей.
В ответ Канада и Мексика пригрозили тарифами на американские товары. Джастин Трюдо тогда заявил на пресс-конференции: «Канадцы вежливы, мы разумны, но нами не будут помыкать».
Трамп ответил сообщением в Twitter, назвав Трюдо «meek and mild», после чего следующий раунд переговоров был отложен.
Практический смысл этой истории в том, что угрозы часто порождают встречные угрозы, подрывают доверие и ухудшают отношения между сторонами. Шансы добиться целей обычно выше, если искать взаимные размены по нескольким вопросам, а не повышать давление.
4. Более слабым участникам выгодно держаться вместе
В начале июня 2018 года директор Национального экономического совета США Ларри Кадлоу заявил Fox News, что Трамп «очень серьезно рассматривает» возможность изменить формат переговоров и перейти от трехстороннего процесса к отдельным двусторонним переговорам с Канадой и Мексикой.
В следующем месяце Трамп дал понять, что США близки к новому двустороннему торговому соглашению с Мексикой, а переговоры с Канадой могут состояться позже.
В ответ канадские и мексиканские представители подтвердили приверженность трехстороннему формату. У них были для этого веские причины. В многосторонних переговорах более слабые участники могут усиливать свои позиции через союз. По отдельности и Канада, и Мексика находились бы в существенно более слабом положении по отношению к США, самой сильной экономике из трех партнеров по NAFTA.
Для сильной стороны стратегия «разделяй и властвуй» может давать преимущества в борьбе за большую долю выгод. Но чем больше участников в пересмотре сделки, тем больше и возможностей для создания дополнительной ценности за счет новых комбинаций интересов и вопросов. Поэтому выгоду от доминирования нужно сопоставлять с возможными плюсами более широкого переговорного формата.
Главный итог
Пересмотр NAFTA, начатый в 2017 году, завершился не сломом старой системы, а ее точечной корректировкой. Соглашение USMCA, утвержденное тремя странами и вступившее в силу 1 июля 2020 года, стало результатом длительного и конфликтного процесса, в котором большие стартовые требования привели лишь к ограниченным изменениям.
Одновременно эти переговоры показали четыре устойчивых правила пересмотра действующих соглашений: реальные сроки работают лучше условных, уступки необходимы для обмена, угрозы чаще мешают, чем помогают, а более слабые стороны усиливают себя через коалицию.
